一、項目概況
1、項目背景
長期以來,我國把城市生活垃圾收運處理作為政府全權(quán)提供的社會服務(wù)之一,但隨著我國城市化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)人口激增，大量的生活垃圾未能有效地分類處置。盡管從國家部委到省、市各級地方政府陸續(xù)頒布了相關(guān)鼓勵垃圾分類的政策，采取相關(guān)保障垃圾分類的措施，比如組織街道社區(qū)人員定期宣傳，生活小區(qū)內(nèi)安置可回收垃圾收集桶、廚余垃圾收集桶、有毒有害垃圾桶和其它垃圾收集裝置等，但總體的分類效果不盡如人意。有的地方可回收的資源被埋掉燒掉，白白燒掉或被填埋掉;可堆肥的餐廚垃圾，發(fā)酵變成滲濾液造成土壤地下水污染;有害物質(zhì)填埋焚燒進(jìn)入土壤和大氣，造成潛在健康威脅;填埋不必要的垃圾增加土地使用。因此，只有在生活垃圾有效分類與再生資源有效回收的前提下，才能全面實現(xiàn)社會效益、體現(xiàn)最低的綜合成本。
圖 1：生活垃圾的四大類型
遵循資源化、減量化和無害化的基本要求，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等高新技術(shù)，做好前端小區(qū)生活垃圾的有效分類，中端末端的再生資源分類清運與集中再分揀，有利于減少生活垃圾焚燒或填埋量、降低生活垃圾對于環(huán)境的二次污染、提升生活垃圾中的再生垃圾資源化利用率。
2、相關(guān)政策
國家部委政策：早在2018年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》要求，到2020年實現(xiàn)所有城市和縣城生活垃圾處理能力全覆蓋，基本完成非正規(guī)垃圾堆放點整治。緊接著在2019年2月，住建部在“全國城市生活垃圾分類工作現(xiàn)場會”上指出，2019年起全國地級及以上城市要全面啟動生活垃圾分類工作。
省政府政策(以浙江省為例)：2017年10月，浙江省委、省政府辦聯(lián)合頒布的《浙江省城鎮(zhèn)生活垃圾分類實施方案》中指出，到2020年底，全省城鎮(zhèn)生活垃圾總量實現(xiàn)零增長，城鎮(zhèn)生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上、資源化利用率達(dá)到90%以上、無害化處理率達(dá)到100%，建成省級高標(biāo)準(zhǔn)生活垃圾分類示范小區(qū)1000個以上，設(shè)區(qū)城市的城區(qū)范圍內(nèi)全部實施生活垃圾強(qiáng)制分類。
市政府政策(以杭州市為例)：杭州市人民政府辦公廳、中共杭州市委辦公廳于2018年8月，聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)再生資源回收的實施意見》明確提出，到2020年全市規(guī)范化再生資源回收網(wǎng)點達(dá)到2000個，提升建設(shè)分揀中心48萬平方米，年分揀能力達(dá)到200萬噸，加快推廣先進(jìn)回收模式，擴(kuò)大覆蓋“互聯(lián)網(wǎng)+再生資源回收”模式，培訓(xùn)一批年回收規(guī)模1萬噸以上的再生資源回收企業(yè)，再生資源回收總量達(dá)到200萬噸以上，生活垃圾回收利用率達(dá)到國家、省相關(guān)要求。
綜上所述，國家部委與地方政府的政策已經(jīng)形成高度地統(tǒng)一，標(biāo)志著中國的垃圾分類與再生資源的市場已正式拉開大幕，開始向縱深發(fā)展。
二、“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”的含義
主要由四個解決方案共同構(gòu)成：
1、前端生活垃圾分類的解決方案：利用互聯(lián)網(wǎng)積分激勵的模式，逐步培養(yǎng)小區(qū)居民生活垃圾的分類習(xí)慣
提供前端可回收垃圾、廚余垃圾、有毒有害垃圾及其它垃圾分類的督導(dǎo)宣教等運營服務(wù)，一個小區(qū)內(nèi)安置智能五分類回收箱用于分類收集廢紙、廢塑料、廢金屬、廢玻璃類別的可回收垃圾以及有毒有害垃圾，按小區(qū)內(nèi)每三百戶安置智能二分類箱用于分類收集廚余垃圾和其它垃圾，建立垃圾分類大數(shù)據(jù)管理云平臺，同時利用互聯(lián)網(wǎng)積分激勵的模式，對正確投遞的行為采取積分獎勵措施，進(jìn)一步推進(jìn)小區(qū)居民垃圾分類參與的積極性，逐步培養(yǎng)小區(qū)居民生活垃圾的分類習(xí)慣。
表 1：前端生活垃圾分類的解決方案
2、中端再生資源收運的解決方案：建立三級再生資源收運體系
在項目覆蓋的地區(qū)，平均每3個小區(qū)設(shè)立并裝修改造1座環(huán)保驛站，用于可回收垃圾的暫存與垃圾分類的宣傳教育，同時有效建立智能可回收垃圾分類收集箱-->環(huán)保驛站-->再生資源利用中心的三級再生資源收運體系。
表 2：中端再生資源收運的解決方案
圖 2：再生資源收運體系三級網(wǎng)絡(luò)圖
3、末端再生資源集中再分揀的解決方案：建立再生資源利用中心
建立再生資源利用中心，集中再分揀打包可回收垃圾中的主要類型如廢紙、廢塑料、廢玻璃以及廢金屬，同時售賣給下游的再生資源再利用企業(yè)，產(chǎn)生的利潤收益為本項目的經(jīng)營性收入。
圖 3：主要可回收垃圾或再生資源的類型
4、建立“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”全過程管理云平臺
通過GPS、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等融合技術(shù)，同時結(jié)合各個項目落地小區(qū)的智能垃圾分類回收設(shè)備，建立“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”全過程管理云平臺，實現(xiàn)對于垃圾分類回收設(shè)備布點與狀態(tài)感知，以及對于前端小區(qū)居民生活垃圾分類投放行為、中端再生資源的分類收運、末端再生資源的集中再分揀、售賣進(jìn)行信息化管理。
圖4：“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”全過程管理云平臺示意圖
三、“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”PPP項目模式分析
1、采用PPP項目模式的優(yōu)勢
在城市生活垃圾分類收運分揀領(lǐng)域大力推廣政府和社會資本合作模式(PPP)正逐步成為政府解決城鎮(zhèn)垃圾分類問題的新方式，是實現(xiàn)城鎮(zhèn)垃圾減量化、資源化、無害化，分類投放、分類利用、分類處置的創(chuàng)新之舉。相對于目前傳統(tǒng)的政府采購模式，PPP模式擁有如下諸多明顯的優(yōu)勢：
表格3：PPP模式與政府采購模式的對比
2、PPP方案中相關(guān)參數(shù)的編制依據(jù)
項目運營期的確定依據(jù)：根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(25號令)第六條規(guī)定：基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點，所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，項目運營期最長不超過30年。
項目設(shè)備維修費的測算依據(jù)：根據(jù)《市政公用設(shè)施建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價方案與參數(shù)》規(guī)定，設(shè)備維修保養(yǎng)費標(biāo)準(zhǔn)為1%-2.4%，其它費用標(biāo)準(zhǔn)為8%-10%。
項目資產(chǎn)屬性的確認(rèn)依據(jù)：項目公司按照合同投資建設(shè)，并在建設(shè)完成后的運營期內(nèi)，負(fù)責(zé)運營維護(hù)，合作期滿后將項目資產(chǎn)無償、完好、無債務(wù)、不設(shè)擔(dān)保地移交給政府指定機(jī)構(gòu)，因此項目符合《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第2號》，作為無形資產(chǎn)核算，在運營期內(nèi)，無形資產(chǎn)攤銷完成，不計算移交的稅收處理。
3、PPP項目運作模式
BOT模式，即“建設(shè)-運營-移交”模式，指社會資本負(fù)責(zé)投融資并負(fù)責(zé)建設(shè)，項目建成后社會資本再被授予項目的經(jīng)營維護(hù)權(quán)，負(fù)責(zé)項目的運營維護(hù)并享有項目的收益權(quán)，收入不足以覆蓋全部投入并取得合理回報的部分通過政府補(bǔ)貼，收回投資并獲得合理回報，合同期屆滿將項目無償移交給政府方或其指定機(jī)構(gòu)。
圖5：本PPP項目的運作模式
4、PPP項目的回報機(jī)制
垃圾分類屬于公用事業(yè)，根據(jù)特許經(jīng)營的相關(guān)規(guī)定，垃圾分類的PPP項目的資本性支出和運營維護(hù)成本宜采用“可行性缺口補(bǔ)助”的回報機(jī)制。項目的經(jīng)營性收入主要為項目范圍內(nèi)的再生資源售賣利潤。對于經(jīng)營性收入不足以覆蓋項目的建設(shè)、運營成本及社會資本合理收益的差額部分，由當(dāng)?shù)氐膮^(qū)或縣的財政局按照PPP項目合同約定給予項目公司經(jīng)營期內(nèi)政府補(bǔ)貼，并納入年度預(yù)算。
政府從進(jìn)入運營期開始，每年對項目公司進(jìn)行政府的可行性缺口補(bǔ)助，具體測算公式如下：
當(dāng)期政府可行性缺口補(bǔ)助(按每戶)=[(可用性付費+運維維護(hù)費)×當(dāng)前運營績效-再生垃圾售賣利潤]÷總戶數(shù);
其中，可用性付費為項目固定資產(chǎn)分?jǐn)傊吝\營期每年的費用;運維維護(hù)費涵蓋正常運維費以及運營期中固定資產(chǎn)大修的基金;當(dāng)前運營績效為政府對項目運營的績效評價;再生資源利用中心售賣給再生資源利用企業(yè)的售賣收入扣除前端收集再生資源時的積分支出成本，即為再生資源售賣利潤。
四、PPP項目案例簡析
假定某市積極響應(yīng)國家號召，計劃在中心城區(qū)實施“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”PPP項目，覆蓋100個小區(qū)，10萬戶居民，PPP建設(shè)期為6個月，項目運營期為10年。
1、固定資產(chǎn)投資分析
本項目固定資產(chǎn)總投資包括前端生活垃圾分類的固定資產(chǎn)投資、中端再生資源收運的固定資產(chǎn)投資、末端再生資源利用中心的固定資產(chǎn)投資以及全過程管理的云平臺建設(shè)投資。在投資測算中，固定資產(chǎn)的總投資參照分?jǐn)偫蕯傊?0年的運營周期。
2、運營期運維費用分析
項目總的運維成本由前端生活垃圾分類的運維成本、中端再生資源收運成本、末端再生資源利用中心運維成本以及項目的大修基金組成。前端生活垃圾分類的人力運維成本由于居民的垃圾分類習(xí)慣逐步養(yǎng)成而逐漸減少，同時小區(qū)的可回收垃圾的收集量將不斷增加，中端再生資源的收運成本與末端再生資源利用中心的運維成本也將同步增加，但項目運維總成本根據(jù)測算在運營期內(nèi)將逐年遞減。
3、項目經(jīng)營性收入分析
項目運營方從小區(qū)居民手中通過網(wǎng)絡(luò)積分的形式收購可回收垃圾，之后在再生資源利用中心售賣給再生資源利用企業(yè)，產(chǎn)生的售賣利潤為本項目主要的經(jīng)營性收入，預(yù)計由于前端居民的垃圾分類習(xí)慣不斷養(yǎng)成，以及中后端再生資源回收體系的不斷完善，再生資源的收集量以及售賣總利潤也將逐年增加。
4、政府的可行性缺口補(bǔ)助預(yù)測
PPP項目的服務(wù)內(nèi)容不僅涵蓋了前端的智能垃圾分類服務(wù)，還涉及再生資源回收體系的建設(shè)，通過PPP模式特有的“可行性缺口補(bǔ)助”回報機(jī)制，政府每年的總支出將會大幅度減少。
五、總結(jié)
“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”PPP模式作為垃圾分類市場提質(zhì)增效的一種機(jī)制，充分發(fā)揮聯(lián)系政策、社會、市場三個系統(tǒng)的紐帶作用。本文僅就PPP模式在智能生活垃圾分類與再生資源回收體系建設(shè)進(jìn)行了初步探討，伴隨著垃圾分類市場與再生資源體系容量不斷增加、參與的市場主體日益增多，預(yù)期PPP模式將在該領(lǐng)域大有可為。
作者：劉泗嘉，龍元建設(shè)集團(tuán)控股子公司杭州城投建設(shè)有限公司