截至12月3日,南非德班氣候大會(huì)第一周議程在各方觀點(diǎn)交鋒過(guò)后告一段落。然而要真正彌合不同立場(chǎng)間的分歧,12月6日開(kāi)始的高級(jí)別談判更為關(guān)鍵。而作為當(dāng)今排放大國(guó)的美國(guó),至今仍堅(jiān)持《京都議定書(shū)》不在其談判桌上的立場(chǎng)。氣候變化夾雜著歷史、法律和經(jīng)濟(jì)等諸多因素,一時(shí)很難在機(jī)制建設(shè)和責(zé)任落實(shí)方面取得突破性進(jìn)展,相關(guān)談判也就只能“踉蹌而行”。
談判方向:延續(xù)“雙軌制”還是“并軌”
“在應(yīng)對(duì)氣候變化方面,以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家面臨兩個(gè)主要問(wèn)題:一是建立氣候談判機(jī)制；二是為相關(guān)國(guó)家提供資金援助。”華盛頓智庫(kù)“氣候戰(zhàn)略中心”主席兼首席執(zhí)行官托馬斯·彼得森在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)。
目前,全球氣候變化談判通過(guò)“雙軌制”運(yùn)行。一是《京都議定書(shū)》的附件I國(guó)家就第二承諾期的減排義務(wù)進(jìn)行談判,其中包括發(fā)達(dá)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家；二是未簽署《京都議定書(shū)》的發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下的對(duì)話談判以及在2009年哥本哈根峰會(huì)上達(dá)成的“長(zhǎng)期合作行動(dòng)”框架。
《京都議定書(shū)》于2005年2月生效,其規(guī)定的第一承諾期將于2012年到期,如何規(guī)劃第二承諾期的減排義務(wù),成為氣候變化談判的重要問(wèn)題。
美國(guó)氣候變化問(wèn)題特使托德·斯特恩此前指出,德班峰會(huì)有兩大焦點(diǎn)議題:一是應(yīng)對(duì)后京都議定書(shū)時(shí)代；二是推動(dòng)落實(shí)去年墨西哥坎昆峰會(huì)達(dá)成的重要共識(shí)。
在對(duì)待《京都議定書(shū)》的存續(xù)問(wèn)題上,國(guó)際社會(huì)出現(xiàn)明顯分歧。11月中旬,關(guān)于能源和氣候的“主要經(jīng)濟(jì)體論壇”在美國(guó)弗吉尼亞州召開(kāi),這是德班峰會(huì)的一次預(yù)備性會(huì)議,但與會(huì)各方在這一關(guān)鍵問(wèn)題上沒(méi)有取得進(jìn)展。
日本、俄羅斯和加拿大明確反對(duì)《京都議定書(shū)》的第二承諾期。唯一支持推動(dòng)《京都議定書(shū)》第二承諾期的是歐盟。但歐盟官員表示,歐盟簽署第二承諾期有一個(gè)前提條件,即美國(guó)和中國(guó)、印度等主要溫室氣體排放國(guó)家都愿意加入到談判中來(lái),并努力在2020年前達(dá)成一項(xiàng)具有法律約束力的條約。
美國(guó)曾于1998年簽署《京都議定書(shū)》,但2001年3月小布什政府以該條約將傷及美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,特別是石油和汽車(chē)工業(yè)發(fā)展以及主張“發(fā)展中國(guó)家也應(yīng)承擔(dān)減排義務(wù)”為由,退出了《京都議定書(shū)》。美國(guó)現(xiàn)在的立場(chǎng)很明確,托德·斯特恩指出:“《京都議定書(shū)》不在美國(guó)的談判桌上。”
不過(guò),斯特恩也強(qiáng)調(diào),由于到2020年還有一段時(shí)間,相關(guān)各方還可以努力通過(guò)談判確立未來(lái)的方向,是繼續(xù)采取“雙軌制”,還是實(shí)行“并軌”。
綠色基金:美國(guó)的信心無(wú)法打消外界擔(dān)憂(yōu)
“從哥本哈根峰會(huì)到坎昆峰會(huì),國(guó)際社會(huì)圍繞氣候變化談判取得了一定成果。一方面,發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家對(duì)氣候變化問(wèn)題更加重視,各方凝聚了廣泛共識(shí),成為推動(dòng)國(guó)際合作的重要基礎(chǔ)。”托馬斯·彼得森在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō),“另一方面,發(fā)達(dá)國(guó)家承諾為發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)支持,這為有關(guān)國(guó)家采取共同行動(dòng)創(chuàng)造了條件”。
經(jīng)哥本哈根峰會(huì)醞釀并在坎昆峰會(huì)確認(rèn),發(fā)達(dá)國(guó)家承諾至2020年前融資1000億美元,幫助發(fā)展中國(guó)家發(fā)展綠色清潔能源和控制溫室氣體排放。作為對(duì)2010至2012年“快速啟動(dòng)”階段的支持,美國(guó)已捐款51億美元。
當(dāng)前歐債危機(jī)蔓延,美國(guó)經(jīng)濟(jì)也持續(xù)低迷,人們對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家能否保障1000億美元的資金承諾產(chǎn)生了疑問(wèn)。
德班峰會(huì)原本計(jì)劃通過(guò)“綠色基金”決議并成立一個(gè)“技術(shù)中心”。“綠色基金”概念最初由墨西哥總統(tǒng)卡爾德隆提出,旨在幫助發(fā)展中國(guó)家發(fā)展太陽(yáng)能、風(fēng)能和地?zé)岬惹鍧嵞茉匆约疤岣哔Y源的使用效率。美國(guó)現(xiàn)在是“綠色基金”最有力的推動(dòng)者,托德·斯特恩指出:“‘綠色基金’將是接受可觀的各國(guó)政府捐助的工具。”
今年10月,依照《坎昆決議》成立、探討建立“綠色基金”的過(guò)渡委員會(huì)第四次會(huì)議在南非開(kāi)普敦舉行,兩大主要捐助國(guó)美國(guó)和沙特最終未能達(dá)成共識(shí)。對(duì)輿論提出的批評(píng),托德·斯特恩進(jìn)行了反駁:“美國(guó)沒(méi)有阻撓各方達(dá)成協(xié)議。事實(shí)是,我們沒(méi)有準(zhǔn)備好全面接受會(huì)談內(nèi)容,其中一些細(xì)節(jié)看起來(lái)還有問(wèn)題,需要進(jìn)一步給予關(guān)注。”
斯特恩澄清說(shuō),發(fā)達(dá)國(guó)家承諾的1000億美元不是“綠色基金”款項(xiàng),只有部分會(huì)被用作“綠色基金”。“綠色基金”的討論將延續(xù)成為德班峰會(huì)的議題,他對(duì)美國(guó)與各方最終解決遺留問(wèn)題“充滿(mǎn)信心”。
但是,美國(guó)的信心恐怕無(wú)法打消各界的擔(dān)憂(yōu)。分析認(rèn)為,如果德班峰會(huì)不能解決援助資金的來(lái)源及運(yùn)作機(jī)制問(wèn)題,將極大挫傷國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候變化談判的積極性以及延緩一些發(fā)展中國(guó)家在減緩和適應(yīng)方面的進(jìn)程。
“空頭支票”:清潔能源法案迄今未獲通過(guò)
奧巴馬上臺(tái)后,在氣候變化問(wèn)題上展現(xiàn)高調(diào)姿態(tài),將之作為外交戰(zhàn)略的重要一環(huán)予以推動(dòng)。但幾年下來(lái),現(xiàn)實(shí)的發(fā)展與“美國(guó)式熱情”的預(yù)期相差甚遠(yuǎn)。
氣候變化是一個(gè)歷史形成的問(wèn)題,西方發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化進(jìn)程中排放的溫室氣體與今天的氣候變化密切相關(guān),這一歷史因素不容回避?！毒┒甲h定書(shū)》作為迄今唯一具有法律約束力的條約,對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家減排責(zé)任的安排體現(xiàn)了對(duì)歷史的尊重。
美國(guó)單方退出《京都議定書(shū)》并欲“另起爐灶”,顯示了其回避和分解自身責(zé)任的意圖。“美國(guó)對(duì)《京都議定書(shū)》的前景感到擔(dān)憂(yōu),欲通過(guò)建立新的機(jī)制來(lái)擴(kuò)大責(zé)任的分擔(dān)面。”托馬斯·彼得森在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)。
托德·斯特恩說(shuō)得很明白:“任何關(guān)于2020年后的氣候協(xié)議,唯一有效的方式是爭(zhēng)取更多支持并將所有的主要經(jīng)濟(jì)體納入其中。”但是,《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》也明確規(guī)定了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,即應(yīng)對(duì)氣候變化必須考慮到各國(guó)不同的發(fā)展階段、承受能力和相應(yīng)責(zé)任。堅(jiān)持這一原則,才是達(dá)成有廣泛效力氣候協(xié)議的前提。
美國(guó)作為世界頭號(hào)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)和溫室氣體排放大國(guó),在減排方面的表率作用也差強(qiáng)人意。在2009年的哥本哈根峰會(huì)上,美國(guó)宣布了減排目標(biāo),到2020年將溫室氣體排放在2005年的基礎(chǔ)上削減17%。托德·斯特恩稱(chēng),到目前為止美國(guó)已實(shí)現(xiàn)了6%到7%的目標(biāo)。但有專(zhuān)家分析指出,美國(guó)提出的減排目標(biāo)與其排放規(guī)模和減排能力并不相稱(chēng)。
奧巴馬政府在氣候變化上的政策雄心還遭遇國(guó)會(huì)掣肘的尷尬。2009年6月26日,美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院通過(guò)了《清潔能源安全法案》,但迄今也難見(jiàn)法案在參議院通過(guò)的跡象。
專(zhuān)家指出,奧巴馬總統(tǒng)無(wú)奈之下只有將氣候戰(zhàn)略“化整為零”,通過(guò)美國(guó)環(huán)保署推動(dòng)和實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)減排。清潔能源的開(kāi)發(fā)和利用成為其中的重要內(nèi)容。
托德·斯特恩指出,交通是美國(guó)溫室氣體排放的主要來(lái)源之一,占總排放量的三分之一,美國(guó)環(huán)保署在推廣新型節(jié)能汽車(chē)方面成果顯著。計(jì)劃于2016年投入使用的這種汽車(chē)每加侖能源的行駛里程達(dá)到35英里,將于2017年面世的新型汽車(chē)則會(huì)超過(guò)54英里。
務(wù)實(shí)態(tài)度:少立“規(guī)矩”需展現(xiàn)更多誠(chéng)意
“德班峰會(huì)不會(huì)取得重大進(jìn)展,與會(huì)各方難以達(dá)成國(guó)家層面有法律約束力的政策承諾。”托馬斯·彼得森在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō),“人們或許只有將希望寄予來(lái)年的峰會(huì)”。
盡管如此,美國(guó)依然期望德班峰會(huì)在全球努力方面取得“實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”。美國(guó)氣候變化問(wèn)題副特使喬納森·潘興指出,重點(diǎn)是推動(dòng)與會(huì)各方兌現(xiàn)坎昆峰會(huì)的承諾,“這些承諾和行動(dòng)涵蓋了溫室氣體排放超過(guò)全球總排放量80%的國(guó)家,這些國(guó)家溫室氣體排放的顯著減少已開(kāi)始減緩全球氣候變化的趨勢(shì)”。
潘興稱(chēng),《京都議定書(shū)》只針對(duì)全球15%的溫室氣體排放,現(xiàn)在的氣候變化談判則涵蓋全球80%的排放量,“世界正在行動(dòng)起來(lái),這為解決問(wèn)題邁進(jìn)了一大步”。
托馬斯·彼得森則認(rèn)為,國(guó)際社會(huì)在推動(dòng)部分國(guó)家落實(shí)政策承諾的同時(shí),也應(yīng)堅(jiān)持國(guó)家間減排機(jī)制保障的建設(shè)。言下之意,全球氣候談判應(yīng)該堅(jiān)持“雙軌并行”,《京都議定書(shū)》不可廢棄。
美中是歷屆氣候峰會(huì)的中心角色,兩國(guó)如何合作推動(dòng)全球共同行動(dòng)是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。“美中作為當(dāng)今世界最大的兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體和溫室氣體排放大國(guó),在應(yīng)對(duì)氣候變化方面肩負(fù)著重大責(zé)任。美中攜手合作,能夠?yàn)槠渌麌?guó)家起到示范作用,使國(guó)際社會(huì)有更大信心推動(dòng)全球行動(dòng)。”美國(guó)前駐華大使芮效儉在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)。
不過(guò),要做到這一點(diǎn),美國(guó)需要首先展現(xiàn)更多誠(chéng)意,而不是簡(jiǎn)單地為國(guó)際社會(huì)“立規(guī)矩”。在對(duì)待《京都議定書(shū)》的問(wèn)題上,美國(guó)也不應(yīng)“事不關(guān)己,高高掛起”。惟有如此,全球氣候談判才不致成為另一場(chǎng)“多哈回合”。